广州首提海岸退缩线 解码“一带三区”的空间革命

临海而建，是大湾区文化体育中心最鲜明的特色。“边看比赛边看海”在这里成为现实。广州市润和咨询有限公司 供图

广州向海而生、因海而兴，海岸带绵长。随着798平方公里的海陆空间蓝图绘就，广州向海图强战略锚定未来十五年发展坐标。

近日，《广州市海岸带及海洋空间规划（2021—2035年）》草案（以下简称“规划草案”）公示，开启为期一个月的公众咨询期。规划草案确立了广州建设“海洋创新发展之都”“彰显海洋特色的现代化城市”的总体定位，到2025年形成珠江口“黄金内湾”标志性区域，到2035年建成创新要素集聚、海洋产业发达、生态环境优美、海洋治理体系和治理能力现代化的创新活力海岸带。

为此，广州不仅以“一带三区”将海岸带空间“串珠成链”，让江海一体处构建生态网络、城海融合处塑造品质空间、陆海相接处打造文旅长廊，并以创新驱动优化海岸带产业布局，还将建立健全海岸带综合管理制度。这份海洋空间类专项规划，将为一定时期内广州海岸带及海洋空间开发保护提供重要依据。

空间格局构建

一带三区、串珠成链

广州的海域，北起黄埔港区西港界，向西至洪奇沥与中山市交界，向南至伶仃洋进口浅滩海域，与中山、东莞和深圳市辖海域相邻。本次规划范围总面积798平方公里，其中海域（含无居民海岛）385平方公里，陆域（含有居民海岛）413平方公里。

规划草案最核心的空间创新，在于提出“一带三区、串珠成链”的海岸带空间格局。“一带”指“沿珠江前后航道-狮子洋-伶仃洋”的海洋经济创新发展带，贯穿广州海岸带主轴；“三区”针对不同区段禀赋差异化定位，分为北部古港活力都市风貌区、中部海岛生态人文风貌区、南部滨海智创新城风貌区。“串珠成链”策略则将串联起14个海岛及滨海特色产业集聚区，为海洋经济提供战略空间。

据统计，广州现有海岛14个，总面积约97平方公里。其中有居民海岛5个，面积约95平方公里；无居民海岛9个，面积约2平方公里。

本次规划也首次明确了无人岛的开发导向，统筹兼顾无居民海岛开发现状及保护利用需求，实行无居民海岛清单式管理。其中，具有重要自然地质遗迹的大虎岛被划为生态保护类海岛，将进行科学保护。而未纳入自然保护地的8个无居民海岛划为发展类海岛，科学确定海岛保护与利用方向，其中上横挡岛、下横挡岛、凫洲为游憩用岛，屎船沙为农林牧渔用岛，沙堆岛、舢舨洲为特殊用岛，大蠔沙、金锁排为其他海岛。

广州无人岛的开发已有先例。2024年3月，《广州市南沙区上横挡岛、下横挡岛保护和利用规划（2021-2035年）》印发实施，上横挡岛、下横挡岛被定位为休闲游憩用岛，以“金锁铜关，海上展厅”的目标，因地制宜开展科普教育、自然观光、文化体验、生态研学等休闲游憩主导功能具有公共服务性质的用岛活动。这是广州首个单个无居民海岛保护利用规划，对促进海防和历史文化保护，提升海岛开发建设水平具有重要意义。

产业空间重构

组团式引领海洋经济跃升

广州海岸带地区已形成海洋交通运输业、高端船舶与海工装备制造业、滨海旅游业三大特色产业集群，打造海洋经济创新发展的核心引擎。2024年，广州全市海洋生产总值4979亿元，占全省25%。

为推动海洋经济新跃升，本次规划提出了产业升级路径：一是主导产业优化提升，巩固港口航运、船舶与海工装备制造、滨海旅游三大优势；二是新兴产业加速培育，重点发展现代海洋渔业等；三是潜力产业前瞻布局，瞄准海洋新能源、新材料等前沿领域。

从空间上看，广州采取了“核心+组团+集群”的空间布局，强化“海域-岸线-港城-腹地”经济联系，以推动海岸带地区高质量发展。

南沙科学城被赋予了海洋科技创新核心的定位，这里将重点布局国家大科学装置、前沿科学交叉研究平台、国家重点实验室以及中国科学院在穗相关研究平台。目标是建成全球海洋科学与工程创新中心，吸引国际科技创新资源集聚。

同时，规划布局了六大产业组团和五大产业园区，即北部先进制造与服务组团、狮子洋增长极滨海旅游与服务组团、庆盛科技与先进制造组团、南沙城区高端服务组团、龙穴岛万顷沙港口航运与临港物流制造组团、南沙现代渔业绿色生态组团；产业园包括龙穴岛国际海洋岛、南沙湾-慧谷-明珠科学园、莲花山中心渔港核心区、小虎岛-广州沙仔岛海洋智能装备产业园、开发区西区。

围绕海岸带地区经济社会发展，以服务海岸带开发、产业转型发展为需求，基于海岸带产业经济发展三大模式，规划若干产业集群。

尤其要注意的是，南沙全域被定位为“南部滨海新城段”，其116.64公里海岸线占规划陆域面积的74%。规划对南沙十个区域进行了精准定位，包括东涌段为科技创新及穗港科技教育合作区、南沙湾段为国际旅游口岸与海洋科技区、明珠科学园-南沙枢纽-龙穴北大科学装置段定位为海洋科技研发+教育培训……这些均凸显了南沙作为广州向海图强的核心承载区地位。

生态保护创新

首次引入“海岸退缩线”制度

广州的海岸带略微呈西北至东南走向，海域区位、资源和生态环境属性差异明显，海岸带规划分区成为广州引导海洋开发利用活动有序布局的重要举措。

在全市海域面积中，生态保护区占36.29%、生态控制区占0.19%，余下的63.52%为海洋发展区，用于建设发展包括渔业基础设施区（0.18%）、港口区（17.66%）、航运区（24.63%）、路桥隧道区（0.25%）、风景旅游用海区（0.09%）、文体休闲娱乐用海区（5.67%）。

广州拥有大陆海岸线约146公里，有居民海岛岸线约118公里，海岸线人工化程度较高，近年来整治修复保护取得良好成效。在此基础上，广州将进一步分类保护利用海岸线。

一方面分类管控海岸线，针对大陆海岸线划分了严格保护岸线12.56公里、限制开发岸线16.38公里，余下117.39公里为优化利用岸线，占大陆海岸线总长80.22%，主要包括工业、城镇、港口航运设施等所在岸线。另一方面，结合大陆和5个有居民海岛，科学规划海岸功能，包括生产作业海岸69.44公里、生产防护海岸167.16公里、生活亲水海岸36.6公里、生态保护海岸1.45公里。

可以看到，广州在加强海岸线优化开发力度之余，同样注重加强生产防护，通过海堤、护岸或韧性防护工程建设等进行防护。这种差异化管控也平衡了保护与开发需求。

更值得一提的是，规划首次引入“海岸建筑退缩线划定与管控”制度，在充分考虑海岸线两侧开发利用现状和海岸防护工程建设标准的基础上，因地制宜划定海岸建筑退缩线。

海岸线与海岸建筑退缩线之间的区域设为退缩区，采用“正面清单+分类管控”的措施。在退缩区，新建项目将实行正面清单准入管理，清单外一律禁建。对于已有建筑，若涉及广大群众的切身利益应当审慎处理，结合广州城市更新、码头升级改造等政策，综合分析后分类提出管控措施。这也进一步体现了“政策温度”。

区域协同战略

共建世界一流港口群

2025年形成珠江口“黄金内湾”标志性区域、2035年将广州沿海地区建成粤港澳大湾区乃至全国最有活力、最有魅力、特色突出的海岸带地区之一……显而易见，广州要向海图强，规划就得跳出广州，着眼粤港澳大湾区协同发展。

本次规划也从不同层面提出了明确目标：在生态层面，共筑珠江口海上生态安全屏障，切实维护珠江口生态系统稳定，依托珠江水道、海湾、湿地等生态廊道和节点，构建珠江口海洋生态网络格局；在交通层面，共建大湾区海上基础设施集群，贯通全省沿海大通道，完善大湾区跨江跨海通道布局，加强珠江口东西岸港口资源优化整合，共建世界一流港口群；在经济层面，共育黄金内湾海洋创新发展带，沿海地区布局海洋科技和产业大平台、大项目、大集群，引领黄金内湾海洋创新发展，共同打造世界级海洋创新发展带。

广州是国际航运枢纽，广州港货物、集装箱吞吐量排名全球第五、第六。航运能级提升、网络完善，无疑是强化湾区联通与产业协同的重要手段。

在规划草案中，广州就多处提出明确要求，例如北部港城融合段在产业布局优化时，要重点发展航运服务和滨海文化旅游、智能制造产业，提升国际航运能级，深化粤港澳大湾区合作；中部生态人文段在基础设施建设上，要强化内河码头运输资源整合，打造“空铁港”国际旅游集散地，推动海岸带地区跨珠江口通道建设；南部滨海新城段也要完善海铁联运网络，增加国际国内班轮航线，打造“空铁港”国际旅游集散地，加强珠江口东西两岸交通联络。

这些基于区域协同视野的发展举措，将进一步强化广州在粤港澳大湾区的核心引擎功能，推动珠江口东西两岸城市融合发展。

都市评

广州海洋空间开发提高“弹性”，还要强化联动与协同

滔滔珠江水奔涌入海，广州的海岸线正被赋予新的使命。这座因海而兴的千年商都，在近日公示的《广州市海岸带及海洋空间规划（2021—2035年）》草案中，勾勒出一幅“蓝色经济”的宏图：798平方公里的海陆空间里，“一带三区、串珠成链”的布局，直指海洋科技创新高地的雄心。

2024年广州海洋生产总值已达4979亿元，占广东四分之一体量。规划以产业布局展现强烈进取心，提出六大产业组团与五大产业园区，从国际航运枢纽、海洋智能制造到现代渔业养殖，产业链条覆盖传统优势与新兴领域。占海域面积15.06%的“海洋预留区”，为未来战略产业预留宝贵空间，体现了布局的前瞻性。

“生态优先”是广州节约集约利用海岸带资源的首要原则，此时的生态保护非被动妥协。36.29%的海域被划为生态保护区，严格保护岸线占大陆岸线8.58%，更创新性引入海岸建筑退缩线机制——退缩区内采用“正面清单+分类管控”。这种“开发为保护让路”的思维，在滨海城市中实属制度性突破。

对14个海岛的差异化管控，显露了规划的精细度。广州现有无居民海岛9个，将实施清单式管理，其中8个适度利用发展类海岛，按功能划分为游憩、农林牧渔及特殊用途，避免了“一刀切”开发。相信在不久的将来，广州的市民游客将能体验多元化的海岛经济。

尽管规划视野宏阔，在这个未来珠江口“黄金内湾”的标志性区域里，依然有不少未竟之问：例如，特色产业的空间分布尚未形成清晰的联动机制，六大组团能否突破地理分隔实现资源融通？占比达80.22%的优化利用岸线承载密集经济活动时，如何更好地防范风暴潮等自然灾害风险？要加强区域协同，共建世界一流港口群，又将如何处理好城市群的良性竞合关系？

广州向海图强的雄心，终需在珠江口的浪涛中接受检验。当“黄金内湾”从图纸走向现实，规划中那些精妙的平衡设计——退缩线的刚性约束、海岛清单的弹性管理、预留区的战略耐心，或将构建中国海岸带治理的新范式。这片奔涌了千年的入海口，正上演一场现代版的“向海而兴”。

南都广州新闻部出品

采写：南都记者 莫郅骅 受访者供图

制图：何欣